金融百家|邢毓静:粤港澳大湾区金融融合发展的方向和政策建议
来源:中国人民银行深圳市中心支行行长
2020-09-08 00:00:00

摘要 : (本文作者系中国人民银行深圳市中心支行行长、国家外汇管理局深圳市分局局长、深圳经济特区金融学会会长邢毓静,本文仅为作者个人观点,不代表作者任职单位的立场)&nb

(本文作者系中国人民银行深圳市中心支行行长、国家外汇管理局深圳市分局局长、深圳经济特区金融学会会长邢毓静,本文仅为作者个人观点,不代表作者任职单位的立场) 

习近平总书记指出:“经济是肌体,金融是血脉”,“血脉通,增长才有力”。推动粤港澳三地金融深度融合发展,进一步畅通经济“血脉”,对于粤港澳大湾区建设意义重大。本文在借鉴欧盟一体化、英国退欧谈判等国际经验以及国内金融改革创新经验的基础上,系统提出一揽子建议:机制创新方面,在大湾区试行“单一通行证”,打造跨境金融“高速公路”;监管合作方面,加强顶层设计、规则趋同、信息共享与监管协调,探索建立跨境“监管沙盒”,推动金融法制环境的融合;市场联通和产品创新方面,打造跨境金融一体化平台,用好跨境资金池和人民币海外投贷基金,推动跨境理财、跨境保险、跨境支付、绿色金融发展;金融科技助力方面,着力运用区块链、大数据、云计算和人工智能等,助力民生金融、普惠金融发展,创新监管科技手段,提升跨境金融服务监管效率和跨境金融风险防范能力。

一、借鉴欧盟等成熟做法,在大湾区试行“单一通行证”机制,打造跨境金融“高速公路”

(一)“单一通行证”从机制上大幅简化了跨境展业和跨境提供金融服务的准入流程

“单一通行证”机制,是指在认可“单一通行证”的区域内,只要金融机构在注册地获得准入,该金融机构便获得“单一通行证”,可在其他认可该“单一通行证”的地区跨境展业或设立分支机构,展业地原则上不再施加其他额外的监管要求,金融机构也无需在展业地额外设立单独的子公司或单独申请准入许可。

“单一通行证”对多种金融机构都适用,包括储贷机构、证券公司和保险公司。对于发行上市的金融产品,也有类似的机制。只要发行人所在地监管机构批准发行上市说明书(如招股说明书),该发行上市说明书可用于该金融产品在认可“单一通行证”的其他区域的发行上市。

总体看,“单一通行证”机制,避免了跨境展业需重新申请牌照的复杂流程,极大拓展了金融机构跨境提供金融服务的种类,降低了运营成本和合规成本,从机制上打造了一条跨境金融业务和跨境资金融通的“高速公路”,有效克服了基于产品、“管道式”互联互通的碎片化、政策博弈等问题,是探索跨境金融供给侧改革的突破性尝试。

(二)欧盟“单一通行证”在实践中不断发展完善,显现出对于金融市场深度融合发展的重要作用

欧盟“单一通行证”经历了持续发展和完善的过程。“单一通行证”是欧盟建设单一金融市场的重要举措,起步于上世纪80年代后期以及90年代初期。欧盟1985年和1993年分别颁布了《可转让证券集合投资计划指令》(UCITS)和《投资服务指令》(ISD),前一个指令允许欧盟和欧洲经济区成员国以国内立法形式认可该指令后,即取得“单一通行证”,享有在成员国发售可转让证券集合投资计划的权利,后一个指令规定了不同成员国投资银行准入标准的互认。2007年实施的《欧洲金融工具市场指令》(MiFID)进一步完善了欧盟金融服务的“单一通行证”机制。在2008年国际金融危机中,“单一通行证”机制虽面临挑战,但随着金融科技的发展,运用监管科技(Regtech)、通过沙盒(Sandbox)监管为“单一通行证”机制的进一步升级提供了可能。

欧盟“单一通行证”展现出灵活性和实操性强的特点。欧盟“单一通行证”非常灵活,有多种类型,由对应的欧盟指令创设,分别涵盖储贷、金融市场、资产管理、支付清算、电子银行等业务(见表1)。在具体应用中,可以“成熟一项、推出一项”,可操作性强。

英国退欧后,失去欧盟“单一通行证”,对伦敦作为国际金融中心地位以及英欧跨境金融业务产生了显著的负面影响,也反面印证了“单一通行证”的重要作用。退出欧盟后,英国金融机构和欧盟国家在英国的金融机构,进入欧盟金融市场将面临显著的监管障碍。对于非欧盟金融机构,获取欧盟成员国金融服务准入许可证几乎不可能或者不具有实操性,即便偶尔能获取许可证,其能够提供金融服务的种类和范围都相当有限(具体影响见表2)。这导致一些国际金融机构迁出或计划迁出伦敦和英国,影响伦敦作为国际金融中心的地位,也将导致英国相关行业工作机会的减少。

从国际实践看,欧盟“单一通行证”经历了持续发展和完善的过程,表现出灵活性和可操作性强的特点。英国脱欧对伦敦金融中心可能产生的不利影响,也从反面印证了“单一通行证”的重要作用。

(三)试行“单一通行证”机制具备现实条件,大湾区市场有需求、机构有准备、监管有共识

一是市场有需求。《粤港澳大湾区金融融合发展研究》课题组2018年末向大湾区居民发放的近4000份问卷调查显示,70%的大湾区居民希望跨境消费的便利性进一步提升,47%的内地居民希望跨境购买保险能够更多放开,超过50%的港澳居民希望跨境购买理财的条件能够更加宽松。

二是机构有准备。大湾区多个金融机构基于自身在大湾区展业需要,不断在自发梳理三地个人金融业务、公司金融业务甚至是金融科技等方面监管标准的差异,制定相应需遵循的统一的合规标准。

三是监管有共识。港澳多个金融监管部门在多次交流中表现出推动金融一体化的共识,乐于支持推动“单一通行证”机制。

(四)可在深港澳先行探索“单一通行证”机制,再逐步推广到整个大湾区

深圳与港澳地理上一衣带水,经济发展水平相当,经济结构互补性强,经贸往来密切。深圳是一座以“创新”为座右铭的城市,民营经济活跃,金融生态良好。在支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区意见中,中央赋予了深圳更多的政策弹性空间。例如,用足用好特区立法权;支持深圳实施综合授权改革试点,以清单式批量申请授权方式,在重点领域深化改革、先行先试。“单一通行证”机制如果能率先在深圳和港澳地区开展相关试点,必将逐步探索出经验,试出成效,为在大湾区复制推广奠定实践基础。

二、全面深化监管合作,推动金融治理环境的融合

纵观国际经验,无论是欧盟建设单一金融市场,还是英国退欧后设想与欧盟建立自由贸易区,或是瑞士通过双边协议的方式参与欧洲一体化,都表明一个原则,经济一体化是湾区经济腾飞的关键,而经济一体化的关键在于市场的深度融合和统一化,其中规则趋同是必要条件,只有规则趋同,准入和流通限制才能够做到完全取消。规则趋同也是“单一通行证”顺利推行的重要机制保障。因此,推动金融规则和标准趋同,促进金融治理环境的不断融合,是未来粤港澳大湾区金融监管合作的方向。

(一)从体制机制上不断深化金融监管合作

签订合作协议。在粤港澳大湾区金融监管协调沟通机制下,推动港澳和粤深金融管理部门签订大湾区金融监管合作协议,从法律层面对大湾区金融监管合作路径、方式和内容进行顶层设计,提高大湾区金融融合发展的稳定性和可预期性。

设立协调机构。为进一步推动监管合作的不断深化,设立粤港澳大湾区金融监管协调委员会,在合作协议框架下,定期会晤协商,从监管层面定方向,协同有序推进大湾区金融合作发展。委员会可进一步下设多个工作小组,负责具体领域金融合作的研究规划、合作动议和工作落实。

定期开展对话。可依托粤港澳大湾区金融监管协调委员会,设立不同层次的对话和争议解决平台,供各方分享信息和观点,开展不同层面的对话,加强沟通,及时解决金融合作中出现的问题和纠纷。

(二)进一步推动金融规则趋同

划定可共同遵守的最低标准。粤港澳大湾区金融监管协调委员会可设立推动金融规则趋同的专项工作小组,组织大湾区三地各类金融市场主体,梳理内地和港澳各类金融业务规则与标准的差异,在此基础上凝聚共识、求同存异,划定具体金融业务实现同城化所需共同遵守的最低标准。大湾区内地和港澳金融机构便可按照这一共同标准,跨境提供金融服务,在展业地单独设立子公司、申请准入资格,变得不再必要。

因此,划定最低标准后,便可推动“单一通行证”机制落地。具体操作上,可按照“先易后难”的顺序,例如先从共识广泛的金融科技入手,逐步拓展到大湾区居民金融服务需求领域。实施手段上,可借助“监管沙盒”,确保风险可控。试点范围可逐步从合格金融机构拓展到全部金融机构,从深港澳推广到整个大湾区。

进一步拓展最低标准,逐步实现规则趋同。具体操作上,三地可相互借鉴,取长补短。一方面大湾区内地应向国际规则靠拢,另一方面,在内地有明显优势的电子商务、移动支付、金融科技等方面,港澳也可考虑向内地规则靠拢,进而三地共创规则,并向国际推广。

(三)加强信息共享与监管协调

大湾区金融监管部门加强信息共享与监管协调,对于协同做好跨境金融业务监管、防范跨境金融风险,十分关键。

在“单一通行证”机制下,港澳金融机构若有意来大湾区内地开展业务,只须首先报备港澳金融监管部门,港澳金融监管部门随后通知广东和深圳金融监管部门,即可来大湾区内地开展业务,无须在内地单独设立子公司,由粤深金融监管部门再进行准入审批。跨境展业的港澳金融机构主要由注册地(港澳)金融监管部门负责监管。大湾区内地金融机构在港澳跨境开展业务,亦遵守类似的程序。

为防范相应的金融风险,大湾区内地金融监管部门可要求港澳金融监管部门,共享跨境展业的港澳金融机构相应的监管信息和数据。如该金融机构跨境展业存在违规行为,大湾区内地金融监管部门可知会并要求港澳金融监管部门采取相应的监管措施。

为保障“单一通行证”有效运行,在粤港澳大湾区金融监管协调沟通机制下,大湾区内地与港澳金融监管部门加强信息共享和沟通协商,定期发布监管建议、监管指引等,对共同划定的金融标准、共同制定的金融规则进行监管释疑;定期召开联席会议,对规则执行中存在的差异进行协调,确保持有“单一通行证”的市场参与者遵循统一的监管标准。同时,推动大湾区内地与港澳金融监管部门采用统一标准格式的监管报表,实现监管信息的标准化,便于信息共享与监管协调。

(四)探索建立跨境金融创新的“监管沙盒”

为加快跨境金融科技产品和业务孵化速度,更好支持大湾区经济金融发展,建议港澳和粤深金融监管部门探索联合建立跨境金融创新的“监管沙盒”,允许跨境金融领域的金融科技创新,在可控场景下进行测试,使其更好适应国际法制和监管规则,降低试错成本和外溢风险。具体可在粤港澳大湾区金融监管协调委员会下设跨境金融创新监管沙盒工作小组,负责“监管沙盒”的规则制定,推动“监管沙盒”的落地和具体运作。

(五)推动金融法制环境的融合

探索将部分香港金融相关的判例法,通过立法转换为大湾区地方法规。趋同的法律规则,对于营造透明、可预期的金融法律环境,增强国际投资者信心,提高金融运转效率非常重要,是大湾区金融融合发展的长期努力方向之一。目前三地的法律制度有着明显的区别,内地法律为大陆法系,以成文法为主,澳门法律制度与内地类似,但是香港法律为英美法系,判例法也扮演重要角色。

从国际经验上看,英国入欧和退欧,都是采取“法律本土化”的思路,来实现英国与欧盟法律体系的衔接,其主要举措包括入欧时,将欧盟法律转换为国内法律以确保其效力;退欧时,将欧盟原有直接生效的法律转换为国内法律,以避免法典的真空。建议参考英国的做法,运用广东省和深圳经济特区的地方立法权,将部分与跨境金融业务密切相关的香港判例法,转化为大湾区内地地方金融法规和规范性文件,进一步便利跨境金融业务的开展。

探索设立大湾区内地跨境金融事务法庭,建立跨境金融纠纷快速处理机制。目前,港澳与内地司法管辖权不同,适用法律也不一致,在金融纠纷的处理上可能存在不同标准,处理效率也不高。可探索设立大湾区内地跨境金融事务法庭,在遵循我国金融法律法规的前提下,参照国际通行规则,建立金融纠纷调节快速处理机制,统一处理大湾区内地9市与港澳的跨境金融纠纷,提高金融纠纷处理效率。

(六)推动大湾区内跨境提供金融中介服务的进一步便利化

优质的金融中介服务是金融市场顺畅运行的重要保障。建议推动大湾区内地与港澳开展会计、审计、法律、税务等金融中介服务领域更为便利、更为广泛的专业资格互认。扩大内地与港澳相应专业资格互认范围,提高资格认证考试免试科目数量,提供更多取得对方专业资格认证的渠道途径和培训机会。给予符合条件的港澳法律、会计、审计、税务、信用评级等中介服务机构“国民待遇”,不对其跨境服务的规模进行限制,允许其不必在大湾区内地设立实体,即可跨境执业,提供金融中介服务。

三、进一步联通跨境金融市场,创新跨境金融产品和服务,促进大湾区经济发展和优质生活圈建设

(一)打造粤港澳跨境金融一体化平台,促进金融资源在大湾区更加便利地流动

当前跨境金融互联互通渠道多为“管道式”,为促进大湾区区内资金更加便利地流动,更加充分利用国际国内两种金融资源,拓宽大湾区跨境投融资资金来源和渠道,提高服务实体经济能力,建议打造包含多样化金融产品和服务的大湾区跨境金融一体化平台。

平台包含存单、理财、票据、债券等标准化场内交易的投融资产品,未来还可进一步拓展至证券、保险以及绿色金融等各类金融产品,满足多样化投融资需求。平台可以采取市场化运营机制,以场内交易为先导,坚持标准化、透明化,发挥市场自主优化动力,不断迭代和完善。

在防范风险方面,可以借鉴沪深港通的运行机制,使用人民币结算,采取闭环交易,交易结束清算后,资金原路返回;运行初期,可对平台总交易规模设置额度上限,并设置宏观审慎系数相应进行调整,避免带来大的跨境资金波动风险。此外,还可以借助区块链、大数据、云计算和人工智能等金融科技手段,进一步提升平台效率,强化风险监测、识别和应对能力。

(二)用好跨境资金池和人民币海外投贷基金

推动本外币合一跨境资金池业务试点尽快落地,进一步便利跨国企业集团在境内外成员之间进行本外币资金余缺调剂和归集。降低跨境人民币和外币双向跨境资金池准入门槛,支持更多有实际需求的制造业企业搭建跨境资金池,进一步拓宽大湾区实体企业的跨境融资渠道,助力稳企业保就业。

借鉴上海设立“赛领”和深圳设立“博约”人民币海外投贷基金的经验,鼓励更多地区设立相关投贷基金或子基金,通过股权投资和并购贷款等形式,支持大湾区企业“走出去”,促进大湾区人民币资产管理中心和人民币跨境投融资中心建设。

(三)有序推进跨境理财通试点落地

按照人民银行与香港金管局、澳门金管局关于在粤港澳大湾区开展跨境理财通试点联合公告的相关要求,积极稳妥推进跨境理财通的各项准备工作,加强与港澳金融监管部门的沟通协商,尽快出台试点实施细则,尽早启动“跨境理财通”试点业务,逐步丰富可供投资的理财产品清单,扩大合格投资者范围,进一步促进粤港澳大湾区居民个人跨境投资便利化。

(四)创新大湾区跨境保险服务

在依法合规基础上,有序允许大湾区境内个人赴港澳购买保障型保险产品,可研究参照沪深港通设计标准化、资金账户封闭运行的交易机制。鼓励大湾区境内寿险公司开发适用于港澳地区的医疗、人寿保险产品,为港澳长者回粤养老创造便利条件。推进三地疾病定义标准、检测结果和医疗服务资质互认,支持粤港澳保险机构合作开发跨境医疗保险等更多创新产品,为客户提供便利化承保、查勘、理赔服务。

(五)发展好大湾区绿色金融

充分发挥新成立的粤港澳大湾区绿色金融联盟及港、澳、粤、深四地绿色金融组织的作用,促进大湾区绿色金融投资和绿色资金的有效衔接,促进绿色金融产品和服务创新,推动内地“绿色债券认证制度”与港澳“绿色金融认证计划”的互认,共同促进大湾区绿色金融的发展。加强跨境绿色项目推介,组织大湾区绿色金融机构、企业开展绿色金融项目洽谈及业务对接,拓宽内地绿色企业和绿色项目海外融资渠道。推动深圳尽快在港发行境外绿色市政债。

(六)进一步推动大湾区跨境支付的便利化

进一步提升跨境移动支付的便捷性和覆盖面。推动大湾区电子支付系统互联互通,推动港澳居民更加便利在境内使用电子钱包、二维码等移动支付工具。推动金融IC卡、“云闪付”APP和微信、支付宝,覆盖大湾区公交、地铁、菜市场、超市等更多便民场景,为粤港澳居民个人跨境消费提供便利,共建粤港澳优质生活圈。

进一步推动个人跨境开户、汇兑结算和融资的便利化。推动大湾区个人跨境开户的进一步便利化和规则趋同,推动三地身份识别和认证信息的共享。推动大湾区金融机构为跨境工作、生活、创业的个人,提供更为便利的汇兑结算和融资支持服务。

四、充分运用金融科技,拓宽金融融合发展的可能性边界

粤港澳大湾区金融融合发展,是一个动态演进的过程,其中制度的对接、监管的协调、市场的联通、机构的互设、产品的互认均需要时间和资源来进行具体的设计。在此过程中,科技的运用能够拓展协作的可能性边界,推动更有效、更平稳的融合发展。

(一)充分运用区块链、大数据、云计算、人工智能等金融科技,助力大湾区民生金融和普惠金融发展

逐步推动大湾区三地企业、个人征信信息和其他注册登记信息的打通共享,并向大湾区金融机构开放,支持其充分运用大数据、云计算、人工智能技术,更加精准提供跨境个人信用贷款、企业小微贷款,以可负担的成本为大湾区有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。支持和鼓励大湾区金融机构与金融科技公司、供应链平台和跨境电商等机构加强合作,更多运用区块链技术,开展跨境贸易融资业务,一方面提升单证资料核验便利性,大幅缩短贸易融资办理时间;另一方面提升交易信息的可追溯性,增强贸易背景的可信度,提升中小企业贸易融资可获得性。

(二)创新监管科技(RegTech)手段,提升跨境金融服务监管效率和跨境金融风险防范能力

随着港澳地区各类金融产品和服务的不断丰富,新型账户交易形式日益增加,机构投资者交易类别和需求更加多样化,更多的程序化交易正在投入应用,跨境交易和资金流动越加复杂,未来对跨境金融监管势必提出更高的要求。2018年,欧盟正式实施了《金融工具市场指令2》(MiFID II)。MiFID II鼓励金融机构和监管机构,运用科技手段来提高业务水平和监管效率。

未来粤港澳大湾区金融监管可加强对区块链技术的运用,建立统一的风险监测平台,实现对跨境洗钱、逃税、非法外汇活动等信息和数据的实时共享,加强协作,提高跨境金融业务监管效率和能力。其次,可加强对大数据、云计算、人工智能技术的运用,提高违规风险识别的智能化水平,及时从海量跨境金融交易数据中,识别花样繁多的跨境套利、洗钱、逃税、非法外汇业务等违规业务模式。再者,可借助云计算与人工智能技术,进一步提升算力、完善算法,提高跨境金融风险识别速度和精度。 

结语:1996年9月1日,京九铁路(北京至香港九龙)全线开通运营,这条纵贯南北、绵延数千公里的现代化交通大动脉,将大陆和香港的经济更加紧密地连接在一起,为进一步扩大开放、维护港澳地区繁荣稳定等,发挥了重要的历史作用。24年后,在新时代全面开放新格局之际,在粤港澳大湾区发展面临新的历史机遇之际,在深圳经济特区成立40周年之际,粤港澳大湾区建设呼唤金融大动脉。

伟大的事业,始于梦想,基于创新,成于实干。我们相信,汇聚政府部门、监管机构、金融机构、实体企业等各方力量,汇聚粤港澳三地的创新团队,通过创新金融机制、创新金融监管、创新金融产品、创新金融科技,逐步将“单一通行证”等内在一体化、“造血”式的金融创新,转化为可持续的金融实践,就能够打造一条跨境金融业务和跨境资金融通的“高速公路”,打造一条大湾区的金融大动脉,为粤港澳大湾区的全面建设输送更充沛的氧气和能量,为全面建成国际一流湾区作出更大贡献。

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