[国宏学术]坚定实施区域协调发展战略,加快缩小城乡区域发展差距——十九大报告关于区域发展论述解读

2017-11-02 22:23:00 来源:创头条 作者:创头条
摘要区域协调发展是我国长期以来指导地区经济发展的基本方针,是习近平新时代中国特色社会主义思想的有机组成部分。

编者说:连日来,举国上下乃至全球精英人士积极学习、研究、热议十九大报告,相信诸君多有心得。作为首批国家高端智库建设试点单位,中国宏观经济研究院的专家学者从不同角度对十九大报告进行了专业解读,由本公众号独家首发。本期发布第一篇十九大报告关于区域发展论述解读。关注“国宏高端智库“微信公众号,第一时间了解国家经济政策解读、经济形势分析。

区域协调发展是我国长期以来指导地区经济发展的基本方针,是习近平新时代中国特色社会主义思想的有机组成部分,是影响新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的重要因素,是2020年决胜全面建成小康社会、2035年基本实现社会主义现代化、本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国进程中坚持不懈的奋斗任务。

充分肯定我国城乡区域发展方面取得的进展成效

十九大报告第一部分关于“过去五年的工作和历史性变革”的相关内容中,主要从三个方面论述和肯定我国城乡区域发展取得的进展成效。

一是,“城镇化率年均提高一点二个百分点,八千多万农业转移人口成为城镇居民”。2014年3月,国务院发布《国家新型城镇化规划(2014-2020)》,把有序推进农业转移人口市民化作为首要工作,并从健全落户制度和政策、共享基本公共服务、建立合理成本分担机制等方面明确了任务。随后,从省、市、县(区)、镇不同层次分三批设立了248个新型城镇化试点,重点围绕建立农业转移人口市民化成本分担机制、构建多元化可持续的城镇化投融资机制、创新行政管理、降低行政成本的设市设区模式、改革完善农村宅基地制度等方面先行先试。2015年10月,党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中,首次提出了户籍人口城镇化率加快提高的目标,推进以人为核心的新型城镇化。2016年3月,十二届全国人大四次会议批准的“十三五”规划纲要进一步明确从深化户籍制度改革、实施居住证制度、健全促进农业转移人口市民化的机制三个方面加快农业转移人口市民化,并确立到2020年我国户籍城镇化率达到45%、实现五年累计增长5.1个百分点的目标。从过去五年的城镇化发展实践看,农业转移人口市民化步伐不断加快,户籍城镇化率明显提高,以人为核心的新型城镇化的质量和效益逐步改善。

二是,“区域发展协调性增强,一带一路建设、京津冀协同发展、长江经济带发展成效显著”。区域发展的协调性增强主要表现为持续推进西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先四大地区发展战略,顺利完成西部开发、东北振兴和中部崛起“十二五”规划并制定实施“十三五”规划,四大地区间发展差距得到有效控制。东、中、西、东北四大地区国内生产总值占全国的比重从2012年的54.8:21.5:14.4:9.3调整到2016年的52.3:20.6:20.3:6.8。一带一路建设方面,发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,推动设立丝路基金,成功举办“一带一路”国际合作高峰论坛,我国与“一带一路”沿线国家的进出口贸易、双向投资保持稳步增长,“一带一路”倡议成为我国全面提升开放型经济水平、构建新型国际关系和打造人类命运共同体的重要支撑。京津冀协同发展方面,以疏解首都非核心功能为抓手,明确在交通互联、生态环保、产业转移三个重点领域率先协同,北京城市副中心建设加快推进,雄安新区规划编制、政策设计等前期工作稳步组织,一批重大工程建设项目加快落地。长江经济带建设方面,相继印发《长江经济带发展规划纲要》、《长江经济带生态环境保护规划》,强化共抓大保护、不搞大开发的责任要求,加快建立沿江省市间合理高效的协商合作机制,沿江岸线保护、河道疏浚、内河航运、城镇布局等重点领域加快建设,沿江省市的经济增长速度明显加快,对于全国的支撑带动作用不断增强。

三是,“生态文明制度体系加快形成,主体功能区制度逐步健全,国家公园体制试点积极推进”。生态文明制度建设方面,中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》,自然资源资产产权制度改革有序推进,资源有偿使用和生态补偿制度稳步探索,环境治理体系改革力度加大,空间规划体系改革试点全面启动,生态文明绩效评价考核和责任追究制度基本建立。主体功能区建设方面,持续实施《全国主体功能区规划》,确立数十个地市、县区、生态功能区作为试点示范,发布《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》等重要政策性文件,主体功能区的理念日益深入人心,相应的体制机制建设逐步探索和配套。国家公园体制建设方面,以三江源作为我国首个国家公园体制试点,相继在东、中、西、东北四大地区分别启动了10个国家公园体制试点,制定实施《建立国家公园体制总体方案》,明确提出到2020年,整合设立一批国家公园,国家公园总体布局初步形成,有利于国家公园管理和保护的机构、资金和法律不断加强。

进一步强化缩小城乡区域发展差距这一历史性重大问题

十九大报告关于“过去五年的工作和历史性变革”在谈到我国面临的困难和挑战时,指出“城乡区域发展和收入分配差距依然较大”。关于规划从2020到2035年基本实现社会主义现代化目标时,明确提出实现“城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小”。无论从问题导向还是目标导向来看,城乡区域发展差距都将成为我国社会主义现代化建设中一个绕不过去的重大问题。

城乡发展差距总体上得到有效控制,但不同地区和省域间的差别较大。改革开放以来,我国城乡发展差距经历了一个先快速扩大后逐步缩小的过程,总的来看,目前我国城乡发展差距仍然较大,这和我国工业化和城镇化所处的发展阶段相关。进入新世纪以来,我国分别从城和乡两个方面制定一系列战略、规划和政策,有力扭转城乡差距快速扩大的势头。从城的角度,先后出台新型城镇化规划、召开中央城市工作会议,着力增强城市对于乡村的辐射带动功能;从乡的角度,相继提出加强“三农”、社会主义新农村、特色小镇等重大举措,不断提升乡村的基本公共服务水平和要素集聚功能。以城镇居民和农村居民可支配收入作为衡量城乡发展水平的指标,城乡发展差距从2008年的最高值3.33:1逐步下降到2012年的3.10:1,再到2016年的2.72:1。我国的城乡发展差距在不同地区间的分布非常不均衡,东部沿海发达地区的城乡差距已经明显缩小,城乡一体化发展格局基本形成;但是落后的中西部地区的城乡差距依然较大,有些省份的城乡差距仍然在扩大,而中西部地区是我国农村贫困人口最集中的区域,这对今后全国的城乡差距缩小带来巨大挑战。以2016年城乡居民可支配收入为衡量指标,东部浙江省的城乡差距为2.06:1,而西部甘肃省的城乡差距为3.45:1。

区域发展差距总体上表现为区域协调性有所增强,但同时也呈现出新的变化和特点。改革开放以来,我国坚持效率优先的沿海发展战略,地区差距急剧扩大。新世纪以来相继实施西部开发、东北振兴、中部崛起战略,中西部地区的增长速度明显加快,地区差距在速度上扩大的势头得到控制,但是由于中西部地区基数较小、市场化水平和产业竞争力相对较低,地区差距在总量上仍然不断扩大。以东西差距为代表,2012-2016年东部和西部的地区生产总值差距从21.8万亿元扩大到23.8万亿元。从省域层面分析,东部的江苏省和西部的甘肃省人均地区生产总值差距从2012年46369元扩大到2016年的67799元。当前我国的区域发展差距出现新的变化,东西差距更多体现在东西农村地区的差距扩大,而东西城市地区的差距明显缩小;同时在原有的东西差距为主的基础上,近年来又叠加南北差距的扩大;不仅表现为传统的沿海与内陆地区的差距,还表现为省域内中心与外围、城市群或都市圈与周边地区的差距,这些新的趋势和特征迫切要求采取更具针对性的对策措施加以解决。

首次鲜明提出实施区域协调发展战略

党的十五大报告首次提出“促进地区经济合理布局和协调发展”;十六大报告进一步明确“积极推进西部大开发,促进区域经济协调发展”;十七大报告提出“推动区域协调发展,优化国土开发格局……要继续实施区域发展总体战略”;十八大报告提出“继续实施区域发展总体战略,充分发挥各地区比较优势”。十五大以来,区域协调发展一直是指导我国地区发展的总体要求;十七大以来,以东中西东北四大地区发展为主体的区域发展总体战略成为指导我国地区发展的重大战略。十九大报告首次将区域协调发展上升到国家战略,明确提出坚定实施区域协调发展战略,这既是对原有区域发展总体战略的丰富完善,也是对长期以来坚持区域协调发展的全面提升。

将加大对老少边穷衰等短板区域的扶持摆在重要位置。十九大报告明确提出加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区、资源型地区加快发展,这表明弱势地区和问题地区的发展成为影响区域协调发展的关键短板。坚定不移实施精准脱贫,确保全面建成小康社会之际实现区域性整体脱贫,不断增强落后地区的自我发展能力。拓展灵活多样的资金、项目、技术、智力等扶持方式,创新政府部门、企业、社会组织等多元化主体对口帮扶的模式。建立规范稳定的转移支付、扶持协作机制,健全以公共服务、生态环保等民生领域为重点的绩效考评体系,保障特殊类型区域的发展能力和信心。针对边疆地区、民族地区、资源枯竭地区等差异化特点,制定特殊的干部人才、工资待遇、社会保障等优惠政策,稳定当地的人员队伍,吸引更多的人才投身开发建设。

优化调整东中西东北四大地区发展战略的重点任务。十九大报告对四大地区发展战略重点做出了明确论述,要求西部开发重在强化举措、东北振兴重在深化改革、中部崛起重在发挥优势、东部率先重在创新引领。西部开发要紧抓贫困地区脱贫这一历史机遇,继续巩固基础设施建设和生态环境保护,着力加强特色优势产业发展和内生发展能力提升,稳步提高基本公共服务均等化水平,确保同步实现全面建成小康社会进而开启现代化建设进程。东北振兴要针对体制性和结构性矛盾加大改革力度,围绕重工业比重大、民营经济弱、人才流失多等突出问题重点突破,积极探索设立各类体制改革试验区先行先试,加大内外开放和对口协作机制创新,促进政府职能、营商环境、思想观念的转变和市场化水平的提升。中部崛起要强化区位交通优势,加快承接东部产业转移和拓展西部市场,重点培育特色优势产业集群,增强中心城市和重点城市群的集聚功能,促进形成要素顺畅流动和资源高效配置的格局。东部率先要强化作为改革开放创新领头羊的使命担当,推动产业转型升级和创新驱动发展,优化产业和人口空间布局,加快疏解和转移过剩非优势产能,提升开放型经济水平和效益,引领中国国际话语权提升和中国模式走向世界。

强化城市群在推进新型城镇化中的主体地位。“十三五”规划纲要提出以城市群为主体形态加快新型城镇化步伐,重点强化城市群的空间形态对于集聚要素、辐射周边、统筹城乡的可行性和重要性。十九大报告进一步提出以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,表明城市群不仅在形态上作为主体,而且在规划、建设、治理等各方面都将在推进新型城镇化进程中占有主体地位,明确了未来我国新型城镇化的模式、路径和重点。优化提升东部发达地区城市群,加强城市间分工协同,引导超大特大城市功能合理疏解,加快建设长三角、粤港澳大湾区、京津冀等世界级城市群。培育发展中西部城市群,促进集中集聚集约化发展,强化中心城市辐射带动功能,积极承接东部产业转移和吸纳返乡农民工,加快建设成为人口就地城镇化的主要载体,推动长江中游、中原、成渝、关中等特色城市群发挥示范带动作用。以城市群为抓手促进大中小城市协调发展,合理控制超大特大城市规模,加快培育新生中小城市,推进特色小镇多样化建设。理性引导城市群的规划和建设,避免贪大贪多贪快,加强城市群治理机制的创新,建立城市群发展的监测、评估指标和方法,促进城市群分类、有序、健康发展。

突出国家重大区域发展战略的引领带动作用。十九大报告提出“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展,高起点规划、高标准建设雄安新区。以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展”。这表明以京津冀协同发展、长江经济带发展等为主的国家重大区域发展战略对于推动我国区域协调发展意义重大。要以雄安新区的规划、开发和建设作为重大历史性机遇,带动北京首都非核心功能疏解,促进京津冀形成交通互联、生态共治、产业关联的分工协作格局,探索人口和经济密集区域优化发展的新模式,为全国其他跨省级区域协同发展提供示范。发挥长江经济带联通东中西部地区的独特优势,加快沿江基础设施建设和生态环境保护,优化沿江城镇、人口和产业空间布局,强化长三角、长江中游、成渝等重点城市群的集聚辐射功能,建设成为促进东中西区域协调发展的重要支撑带。加强“一带一路”战略与国家重大区域战略统筹对接,明确不同区域对接“一带一路”的重点方向和国家,扩大经贸合作和双向投资规模,统筹中欧班列、境外经贸区、国际产能合作等布局安排,促进形成重点区域内外开放的良性互动。

全面推进主体功能区配套政策完善和市县层面落地。十九大报告中在论述人与自然和谐共生、建设美丽中国的内容中,明确提出实行国土空间用途管制,构建国土空间开发保护制度,完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。主体功能区从规划到战略再到制度的演变,表明对于我国国土面积大、人口分布广、资源环境禀赋差异性强的基本国情,主体功能区成为建设生态文明和美丽中国的重要支撑和保障。继续推进主体功能区建设试点示范,总结经验教训及时推广完善,支持形成主体功能区建设的多样化模式和路径。制定财政、投资、产业、环境等差别化政策,加大禁止开发和限制开发区域扶持力度,强化重点开发区域集聚辐射功能,引导优化开发区域疏解功能、产业和人口。加强不同部门和地区间统筹协调,加快建立政策沟通和评估机制,促进形成政策合力,确保政策实施的有效可行。探索制定不同类型市县的差异化政策体系,明确政策制定、管理和考评的主体,鼓励第三方机构参与政策评估,加快建立合理的政策分解定量指标和阈值,为主体功能区市县层面有效落地提供有力支撑。

(中国宏观经济研究院科研管理部  高国力)

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